Combatir

¿Cómo combatir la corrupción? 

6 pasos para combatir la corrupción

Propuestas para eliminar una de las lacras económicas, políticas y sociales que afectan, en distinta medida, al mundo globalizado.

Después de examinar varios aspectos en los que la corrupción daña el tejido social e institucional de un país, vamos a prestar atención a las opciones de reformas de que disponen los gobiernos para reducir la corrupción y mitigar sus efectos. Rose-Ackerman (1998) recomienda que la base de esas reformas sea una estrategia doble, dirigida a aumentar las ventajas de ser honrado y los costes de ser corrupto, una mezcla sensata de castigo y recompensa. Se trata de un tema muy amplio pero vamos a estudiar seis estrategias complementarias.

1. Remunerar bien a los funcionarios públicos

El hecho de que los funcionarios tengan un sueldo suficiente o estén muy mal pagados influirá sin duda en la motivación y los incentivos. Si los salarios del sector público son demasiado bajos, los funcionarios pueden sufrir presiones para completar sus ingresos de formas «extraoficiales». Van Rijckeghem y Weder (2001) hicieron un trabajo empírico que reveló que, en una muestra de países menos desarrollados, había una relación inversa entre el nivel de los salarios del sector público y la presencia de corrupción.

2. Dotar al gasto oficial de transparencia y apertura

Subsidios, exenciones fiscales, adquisición pública de bienes y servicios, créditos blandos, fondos extrapresupuestarios controlados por los políticos: todos estos son distintas maneras que tienen los gobiernos de administrar los recursos públicos. Los gobiernos recaudan impuestos, acuden a los mercados de capitales para obtener dinero, reciben ayuda exterior y elaboran mecanismos para asignar esos recursos a diversas necesidades. Algunos países lo hacen de manera relativamente transparente y se esfuerzan para garantizar que el objetivo sea el interés público. Cuanto más abierto y transparente es el proceso, menos posibilidades hay de actividades ilícitas y abusos. Collier (2007) ofrece pruebas convincentes de las consecuencias negativas que tienen los sistemas ineficaces de control presupuestario. Asimismo destacan los países cuyos ciudadanos pueden vigilar las actividades del Gobierno y debatir las virtudes de diversas políticas públicas. En este sentido, la libertad de prensa y los niveles educativos también contribuyen a crear el contexto de las reformas. Que el país en cuestión cuente con una sociedad civil activa y una cultura de participación puede ser un ingrediente fundamental de las estrategias para reducir la corrupción.

Nueva Zelanda, que ocupa de forma habitual los mejores puestos en el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional, es un país pionero en la creación de procesos presupuestarios transparentes desde que aprobó en 1994 la Ley de Responsabilidad Fiscal, que proporciona un marco legal para la gestión transparente de los recursos públicos.

3. Eliminar la burocracia

La clara correlación entre la presencia de corrupción y el grado de burocracia, reflejada, por ejemplo, en los indicadores de Doing Business, indica que es deseable eliminar todas las normas innecesarias, sin dejar de proteger las funciones reguladoras esenciales del Estado. No solo las normas que imperan en numerosos países -para crear una nueva empresa, registrar una propiedad, realizar una transacción comercial internacional y otros muchos certificados y permisos- son a veces insoportables sino que, con frecuencia, los gobiernos no se han detenido a pensar si el propósito para el que se implantaron tiene algo que ver con las necesidades actuales. Rose-Ackerman (1998) aconseja: «una estrategia más obvia, eliminar las leyes y los programas que engendran corrupción».

4. Eliminar los subsidios regresivos que causan distorsiones y sustituirlos por transferencias selectivas de dinero

Los subsidios son otro ejemplo de cómo una política oficial puede distorsionar los incentivos y crear oportunidades para la corrupción. Según un estudio del FMI (2013), los subsidios al consumo de productos energéticos ascienden a alrededor de 1,9 billones de dólares anuales, el equivalente al 2,5% del PIB mundial y el 8% de los ingresos de los gobiernos. Estos subsidios se distribuyen de manera muy regresiva: en el caso de la gasolina, más del 60% de los beneficios totales van a parar al 20% más rico de las familias. Su eliminación podría reducir considerablemente las emisiones de CO2 y tener otras consecuencias positivas. Los subsidios, muchas veces, generan contrabando, escasez y la aparición del Mercado negro.

Dejando aparte los costes de oportunidad (¿cuántas escuelas podrían construirse con el dinero de un año de subsidios energéticos?) y las repercusiones ambientales que tienen unos precios artificialmente bajos, los subsidios, además, pueden situar al Gobierno en el corazón de la corrupción. Es mucho mejor reemplazar esos subsidios caros y regresivos por unas transferencias selectivas de dinero.

5. Establecer convenios internacionales

Como, en una economía globalizada, la corrupción posee una dimensión cada vez más transnacional, el marco legal internacional para el control de la corrupción es un elemento clave en las opciones de las que disponen los gobiernos. Ese marco ha sufrido grandes mejoras durante el último decenio. Además del Convenio Anticorrupción de la OCDE, en 2005 entró en vigor el de la ONU (CNUCC). Este último convenio al acabar 2013 lo habían ratificado ya la gran mayoría de sus 140 firmantes. El CNUCC es un instrumento prometedor porque crea un marco mundial que implica a países desarrollados y en vías de desarrollo; abarca una
gran variedad de aspectos, como la corrupción nacional y extranjera, la extorsión, las medidas preventivas, las disposiciones contra el blanqueo de dinero, las leyes sobre los conflictos de intereses y los medios para recobrar el dinero ilícito depositado por funcionarios en bancos de paraísos fiscales. Dado que la ONU no tiene poderes para hacer respetar los acuerdos, su eficacia como herramienta contra la corrupción dependerá en gran parte de que se creen los debidos mecanismos nacionales de vigilancia para comprobar su cumplimiento por parte de los gobiernos.

Otros, como Heinemann y Heimann (2006), afirman que, en la lucha contra la corrupción, una estrategia más factible sería quizá el cumplimiento de las leyes contra la corrupción en los 40 Estados firmantes del convenio Anticorrupción de la OCDE. Los gobiernos tendrán que tomar medidas más enérgicas contra las empresas de la OCDE que sigan sobornando a funcionarios extranjeros. Los poderes ejecutivos, deseosos de proteger los intereses comerciales de sus empresas nacionales, han sentido a veces la tentación de no exigirles que cumplan las leyes anticorrupción, en un desafortunado intento de no debilitar su posición frente a los competidores de otros países. No puede ser que el fomento del comercio parezca más importante que el control de la corrupción. Los gobiernos siguen utilizando un doble rasero y consideran delito los sobornos en su propio país pero hacen la vista gorda cuando esos sobornos afectan a funcionarios extranjeros en Estados que no son de la OCDE.

6. Emplear tecnología inteligente

Si las distorsiones creadas por los gobiernos ofrecen muchas oportunidades para la corrupción, el contacto frecuente y directo entre funcionarios y ciudadanos también puede facilitar las transacciones ilícitas. Una forma de resolver este problema es recurrir a las tecnologías disponibles para promover una relación más distante entre los dos sectores; en este sentido, Internet es una herramienta eficaz para combatir la corrupción (Andersen et al., 2011). En algunos países, el uso de las plataformas de Internet para las relaciones de la administración con la sociedad civil y el mundo empresarial ha prosperado, sobre todo, en las áreas del pago de impuestos, las adquisiciones públicas y los trámites burocráticos.

Quizá uno de los campos más fértiles para la corrupción en el mundo es el relacionado con las adquisiciones que hace el Estado. Las compras públicas de
bienes y servicios pueden tener una dimensión importante, entre el 5 y el 10% del PIB en la mayoría de los países. Como la concesión de contratos puede estar sujeta a cierto grado de discreción burocrática -y como la mayoría de los países tienen largos antecedentes históricos de sobornos, comisiones y connivencias en las ofertas públicas de adquisición- cada vez más Estados están escogiendo procedimientos que garantizan unos niveles apropiados de apertura, competencia, igualdad de oportunidades para los proveedores o claridad en las pujas.

Chile ha empleado las últimas tecnologías para crear uno de los sistemas de adquisiciones públicas más transparentes del mundo. En 2003 se creó ChileCompra, un sistema electrónico público de compras y contrataciones a través de una plataforma de Internet, que se ha granjeado en todo el mundo una gran reputación por su calidad, su transparencia y su eficacia. Está al servicio de empresas, instituciones públicas y ciudadanos y es la página web de relaciones empresariales más grande del país, con 850 organizaciones de compra involucradas. En 2012, los usuarios hicieron 2,1 millones de compras y emitieron facturas por valor de 9.100 millones de dólares. Además, ha servido de catalizador para el uso de Internet en todo el país.

En muchas de las medidas presentadas para combatir la corrupción, la filosofía central es la necesidad de eliminar la oportunidad para que haya corrupción a base de cambiar los incentivos, cerrar las lagunas legislativas y eliminar las normas mal concebidas que estimulan los comportamientos corruptos. Pero una estrategia centrada en cambiar las normas y los incentivos, con castigos suficientemente severos para quienes cometan infracciones, será mucho más eficaz si va acompañada de esfuerzos para reforzar las bases éticas y morales de la conducta humana.

Cinco acciones para reducir la corrupción

El año 2017 empezó con el escándalo de Odebrecht, otra triste confirmación de cómo se siguen haciendo –lamentablemente – negocios en el Perú. John Elster, en su libro, The cement of society señala que un escándalo como el de Odebrecht puede terminar fortaleciendo los valores en la sociedad y hasta unir a los peruanos contra la corrupción. Sin embargo, este cambio no es automático y requiere de la adopción de medidas concretas. El gobierno ha comenzado con la “muerte civil”. A continuación 5 áreas en las que podría tomar acciones concretas para reducir la corrupción.

Evitar sobre simplificar las obras por impuestos.  

La Ley 29230, denominada Ley de Obras por Impuesto permite que una empresa privada, de manera individual o en consorcio, financie y ejecute proyectos de inversión pública para luego, con cargo a su impuesto a la renta de tercera categoría, recuperar el monto total de la inversión. Recientemente, el gobierno acaba de dictar el D. Legislativo 1238 con el objeto de simplificar los procesos que regula la ley original.

Esto es sumamente positivo. Sin embargo, hay que establecer ciertas reglas para que este instrumento no sea mal utilizado. Por ejemplo, las empresas que firmen un convenio de esta naturaleza no deberían tener un interés directo en la ejecución de determinada obra. De lo contrario, podría ocurrir que una empresa que construya un muelle bajo convenio de obras por impuesto termine siendo la única beneficiaria o usuaria principal de este. Lo mismo ocurriría si se trata de una carretera u otra infraestructura que alguna empresa necesite para su desarrollo productivo y que hubiera tenido que construir con sus propios recursos, sin que el Estado le devuelva dinero.

Endurecer los impedimentos para contratar con el Estado. 

La publicación del reciente Decreto Legislativo 1279, que establece que el Reniec debe registrar los vínculos de parentesco de las personas naturales, así como las vinculaciones que se derivan de las inscripciones correspondientes, podría ser un avance positivo para dar dientes al artículo 10 de la Ley de Contrataciones del Estado que ya listaba los impedimentos para ser participante, postor y/o contratista cuando se trata de parientes por consanguinidad o afinidad, pero que carecía de una forma de ejecutar las verificaciones.

Reniec tendrá la responsabilidad de registrar primos, tíos, abuelos, hijos de los primos, cónyuges – también deberían estar los convivientes- y demás en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. Ahora hay que lograr que dicha información sea parte de la data a la que acceden las entidades del Estado para filtrar que no se produzcan casos de altos funcionarios con parejas o familiares directos que participan de licitaciones con el Estado, como miembros de alguna persona jurídica, sacándole la vuelta a las restricciones que ya están establecidas en las leyes de la materia. SUNARP también podría y debería sumarse a esta cruzada y poner a disposición información de los accionistas de empresas postoras a ser proveedores del Estado para que el cruce de información también alcance a los accionistas o directores de personas jurídicas.

Sancionar duramente los actos de omisión de función.

 Hay omisión de función en el ámbito administrativo a nivel del Poder Ejecutivo, cuando se encarpetan expedientes que dan lugar a sanciones y multas, para que estos prescriban sin que se expida una resolución de sanción o cuando se exonera del pago de multas a empresas que han transgredido normas legales que han afectado recursos naturales o impactado el medio ambiente.

Estos casos deben ser visibilizados para que la ciudadanía sepa en qué gestión y qué funcionarios dejaron transcurrir la mayor cantidad de tiempo sin resolver casos, sin expedir resoluciones de sanciones o permitieron a empresas infractoras ejercer su actividad de explotación de recursos sin que se le aplique las normas que restringen su derecho a hacerlo. En este sentido, en estos casos administrativos, se debe establecer una línea de tiempo que permita identificar cuándo empiezan a correr los plazos desde que se expide “las papeletas administrativas que establecen infracciones”, hasta que se expide una resolución de sanción. Además, los Órganos de Control Interno (OCI) deberían poner especial atención a las normas que establecen excepciones al cumplimiento de sanciones y multas, sobre todo cuando estas tienen que ver con afectación de recursos naturales, depredación, ambiente, contaminación de fuentes de agua, entre otros.

Visibilizar el gasto en contrataciones de servicios.

 Las entidades del estado deben también poner a disposición de la ciudadanía los productos finales de las consultorías de servicios que contrata el Estado. En 2015, el Estado compró bienes, servicios o contrató obras por un valor de S/. 32 750 millones según la OSCE, de los cuales el 36.7% fueron en servicios, porcentaje mayor al de los bienes y a las obras.

¿Cuánto de esos servicios están publicados para que los peruanos sepamos en qué se invirtieron nuestros impuestos?, ¿Qué entidad se encarga de asegurar que en los 50 674 procesos que se adjudicaron ese año, no hayan habido consultorías que dupliquen esfuerzos y que las empresas que los provean entreguen un mismo producto a varias entidades?

Una manera de evitar que eso ocurra, es que como parte del check list que controla la Presidencia del Consejo de Ministros que se cumpla a nivel de transparencia en los portales web de las entidades del Estado, esta entidad se asegure que se publiquen los informes finales de todas las consultorías que ha contratado cada entidad. De esa forma, los ciudadanos podrán tutelar si así lo desean la recurrencia de un mismo proveedor, la calidad de los entregables, la originalidad de su contenido, entre otros.

Dictar la obligatoriedad de declaración de intereses. 

A diferencia de lo que ocurre en Chile (Ley 20880), España o Argentina, donde los funcionarios públicos están obligados a declarar intereses en sectores, vinculación empresarial que han tenido, entre otros, en el Perú esto no ocurre. Como consecuencia de ello, es posible que un ministro de Estado cumpla con dejar de intervenir en la gestión de sus empresas como manda el artículo 126 de la Constitución, pero que estas mantengan vínculos empresariales con sectores o unidades empresariales individuales que se beneficien de sus acciones directa o indirectamente y que seguirán siendo sus clientes cuando deje la función pública. Esto nublaría la responsabilidad que tiene cualquier ministro de ejercer el cargo con preeminencia del interés general sobre el particular.

Hay que apuntar a dictar una norma que establezca que las autoridades y funcionarios deben declarar sus intereses, lista que sin duda debe incluir a Congresistas de la República que han defendido intereses en el pasado, que han recibido fondos de algún sector particular o que –incluso- a través de terceros o empresas, tienen bienes que suponen algún conflicto de interés con la función pública. Algo similar ha sido planteado en el informe de la Comisión Presidencial de Integridad, y debe ser una de las acciones que tome el gobierno si realmente está dispuesto a luchar contra la corrupción.

Si no se logra implementar una medida como esta, los casos de las bancadas de congresistas que defienden algún interés particular, en contra de los intereses generales de la población, seguirán existiendo.

La cruda verdad de todo funcionario público es que la corrupción es como un cáncer que aparece sin que nadie pueda hacer nada para impedirlo, pero cuya única manera de combatirlo es extirpándolo de raíz. Bajo ese enfoque no puede haber tolerancia para ninguna forma de corrupción y el Estado es el primer responsable de eso.